Vrijspraak en sepot, maar exploitatievergunning toch ingetrokken

De toetsing aan het zogenoemde levensgedrag-criterium vanwege een (horeca-) exploitatievergunning blijft een belangrijk juridisch onderwerp. Bij het aanvragen van een exploitatievergunning eisen de meeste gemeenten in Nederland dat de exploitanten en leidinggevenden in elk opzicht ‘van goed levensgedrag’ zijn (of andersom: niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn).

Is de exploitant niet van goed levensgedrag, dan wordt de aanvraag geweigerd. Maar ook als de vergunning al verleend is en de ondernemer zijn horecabedrijf al jaren exploiteert kan de burgemeester de vergunning alsnog intrekken als later blijkt is dat toch niet voldaan wordt aan het levensgedrag-criterium. Dit kan aan de orde komen indien de burgemeester bijvoorbeeld later informatie ontvangt van de politie over antecenten die ten tijde van de vergunningsverlening niet bekend waren. 

Beleidskaders en motiveringsplicht burgemeester

Veel gemeenten hebben beleid vastgesteld met daarin criteria om te bepalen of een persoon niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Dit neemt niet weg dat de burgemeester vervolgens nog steeds van geval tot geval en op basis van de feiten en omstandigheden moet motiveren waarom geconcludeerd wordt tot de kwalificatie 'in enig opzicht van slecht levensgedrag (zie o.a. de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 25 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1493). De burgemeester heeft bij het bepalen van de eisen ten aanzien van levensgedrag een zekere mate van beoordelingsruimte. Zo speelt tijdsverloop sinds het moment van de 'slechte levensgedraging' een rol bij die beoordeling.

Rechterlijke toetsing

De rechter dient uiteindelijk te oordelen of de door de burgemeester aangevoerde feiten en omstandigheden ten aanzien van het levensgedrag van de aanvrager/vergunninghouder de weigering of intrekking van een vergunning rechtvaardigen. 

Ruime beoordelingsvrijheid burgemeester

Dat die beoordelingsruimte van de burgemeester niet onaanzienlijk is, is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (nogmaals) bevestigd in haar uitspraak van 4 maart 2026 (ECLI:NL:RVS:2026 1212).  De Burgemeester van Beverwijk had een exploitatievergunning (en gedoogverklaring) voor een coffeeshop ingetrokken vanwege -onder andere- feiten en omstandigheden die hadden plaatsgevonden voorafgaande aan de vergunningsverlening, maar die pas later bekend werden.

Door de exploitant werd als verweer onder andere aangevoerd dat hij voor een aantal aangedragen feiten slechts was aangemerkt als verdachte, dat hij in een andere kwestie was vrijgesproken en dat  het Openbaar Ministerie een aantal sepotbeslissingen had genomen. De exploitant werd dus niet (verder) vervolgd, laat staan veroordeeld. 

Hoewel de exploitant (en zijn zoon, tevens compagnon) wel degelijk in aantal andere kwesties was veroordeeld (wat op zichzelf al de kwalificatie ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ rechtvaardigt) gaat de Raad van State in zijn uitspraak toch in op de weging van de sepotbeslissingen en vrijspraken.

Niet gebonden aan oordeel strafrechter

De Raad van State oordeelt dat de bestuursrechter (en daarmee de burgemeester) niet gebonden is aan het oordeel van de strafrechter. Dit kan mogelijk anders zijn als uit het strafrechtelijke vonnis blijkt dat de bestuurlijke rapportages -waarop de weigering of intrekking van de vergunning is gebaseerd- geen stand houden of anderszins een ander licht werpt op de feiten en omstandigheden zoals die door de burgemeester worden gepresenteerd. 

Maar als bijvoorbeeld uit een vrijspraak niet blijkt dat de bestuurlijke rapportage onjuist was, dan mag de burgemeester deze bestuurlijke rapportage nog steeds gebruiken als grond voor intrekking of weigering van een vergunning. In deze kwestie had de exploitant namelijk wel verklaringen afgelegd die duiden op slecht levensgedrag. Ook voor wat betreft het sepot vanwege onvoldoende strafrechtelijk bewijs kan volgens de Raad van State -vanwege de bestuurlijke rapportage van dezelfde feiten- nog wel degelijk sprake zijn zodanig handelen of nalaten dat dit door de burgemeester als slecht levensgedrag kan worden gekwalificeerd. 

Geen ‘schone lei’ en geen dubbele bestraffing

De Raad van State heeft daarentegen op 4 maart 2026 - in een andere casus (ECLI:NL:RVS:2026:1235)- nogmaals bevestigd dat er ook na het ondergaan van een strafrechtelijke veroordeling, er nog steeds geen sprake is van een 'schone lei' in het kader van de beoordeling van het levensgedrag. In die kwestie werd (zoals al vaker geprobeerd) betoogd dat er met de intrekking van een vergunning vanwege een strafrechtelijk veroordeling sprake is van een meervoudige bestraffing van een feit (zowel een strafrechtelijke straf als een intrekking van de vergunning als gevolg van dezelfde gedraging. De Raad van State heeft haar lijn, dat van dubbele bestraffing geen sprake is, in die uitspraak wederom bevestigd. 

Conclusie

Kortom: of er vanwege een mogelijk gepleegd strafbaar feit nu sprake is van een veroordeling, een vrijspraak of een sepot: de burgemeester kan in alle gevallen - op basis van de feiten en omstandigheden - een eigen afweging maken ten aanzien van het levensgedrag van een exploitant(en)/leidinggevende(n). Vervolgens kan de burgemeester op basis hiervan besluiten de gevraagde vergunning te weigeren of de reeds verleende vergunning in te trekken.

Contact

Mocht u geconfronteerd worden met een voornemen tot weigering of intrekking van een vergunning op basis van ‘het in enig opzicht zijn van slecht levensgedrag’ en hier meer informatie over wensen, neem dan contact op met een van onze specialisten van onze sectie bestuursrecht.