Horeca in het omgevingsplan
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet beoogt de wetgever onder andere om alle regels voor het gebruiken en inrichting van de fysieke leefomgeving overzichtelijk te bundelen in één plan: het omgevingsplan.
Dat bundelen geldt ook voor alle verschillende bestemmingsplannen die binnen een gemeente kunnen gelden. Verschillende bestemmingsplannen met vaak ook verschillende definities van gebruiksmogelijkheden. Zo kunnen er binnen een gemeente verschillende in definities van (soorten van) horeca gelden.
Met die definities wordt bijvoorbeeld bepaald of er in een pand bijvoorbeeld een restaurant, een café, een hotel, een snackbar/fastfood of koffiezaak gevestigd mag worden. Maar wat verstaat men onder een restaurant, een café of een koffiezaak? Dat kan per plan verschillen vanwege de verschillende definities in die plannen.
Definities harmoniseren
Gemeenten hebben tot en met 2031 om deze definities te harmoniseren. Tot die harmonisering gelden de verschillende 'oude' bestemmingsplannen nog als tijdelijk deel van het omgevingsplan.
Daarmee blijft het belangrijk om voor het sluiten van een koop- of huurovereenkomst voor een horecapand goed te onderzoeken of, en zo ja, welke vorm van horeca is toegestaan. Dat kan dus per deel van de stad of plaats verschillen. Dat dit uitzoeken geen sinecure is, blijkt nog maar eens uit twee recente uitspraken van de Raad van State over de uitleg van definitiebepalingen.
In beide gevallen ging het om het vaststellen of een zogenoemde 'drive-thru' bij een (fastfood-) horecabedrijf was toegestaan. Vanwege definitiebepalingen in de betreffende bestemmingsplannen (nogmaals: de definities kunnen per plan verschillen) was hier discussie over ontstaan (ECLI:NL:RVS:2025:5461 en ECLI:NL:RVS:3972).
Voor de uitleg van planregels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een rangorde bepaald. Of en zo ja welke (soort) horeca is toegestaan wordt bepaald door de plankaart (planverbeelding) en de letterlijke tekst van de planregels (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2019:4006 en ECLI:NL:RVS:2020:211). Als de definitie van een begrip bij de planregels ontbreekt dan moet er aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale taalgebruik wordt gegeven. Dan is met name de definitie van het betreffende begrip in het Van Dale woordenboek bepalend (ECLI:NL:RVS:2022:2307). Ook kan er aansluiting gezocht worden bij de betekenis van het begrip in andere relevante wet- en regelgeving (ECLI:NL:RVS:2016:2651).
Als de letterlijke uitleg, het normale spraakgebruik of de betekenis in andere wet- en regelgeving geen uitkomst bieden, dan kan er volgens de Afdeling doorslaggevende betekenis worden gegeven aan de bedoeling van de planwetgever (de gemeenteraad). Die bedoeling kan dan worden gevonden in de samenhang met andere regels in het plan, en in het uiterste geval in de toelichting op het bestemmingsplan. Dit is het laatste redmiddel om duidelijkheid te krijgen over de uitleg van een planregel (ECLI:NL:RVS:2019:4006).
Interpretatie van definities
Terug naar de twee uitspraken over horeca en de mogelijkheid van een drive-thru. Dat er sprake is van een verschillende interpretatie van de definities per bestemmingsplan blijkt wel uit feit dat in de ene uitspraak de gemeente de drive-thru juist had vergund als (toegestaan) onderdeel van de betreffende (fastfood) horeca-definitie, maar in het andere geval juist de vergunning had geweigerd (omdat een drive-thru niet zou passen binnen de definitie).
In beide gevallen 'pelt' de Raad van State de omschrijving van de begripsbepaling van de toegestane horeca woord voor woord af. Een beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt resoluut verworpen: iedere definitie in ieder separaat omgevingsplan vergt een eigen letterlijke uitleg. Na beoordeling van zelfs de laatste komma en punt is het oordeel van de Raad van State in beide procedures echter wel hetzelfde: de drive-thru past binnen de gebruiksmogelijkheden van de respectievelijke bestemmingsplannen.
Dat deze letterlijke uitleg van de Raad van State zelfs afwijkt van het oordeel van een bekende Nederlandse taalkundige die door een van de partijen was ingeschakeld, maakt extra duidelijk hoe lastig het beoordelen van de gebruiksmogelijkheden van een (horeca-) pand kan zijn.
Uiterlijk 2031 zou iedere gemeente in Nederland in ieder geval eenduidige definities van horeca in het omgevingsplan moeten hebben opgenomen. Er is dan geen verschil meer tussen de diverse bestemmingsplannen in die gemeente. Maar ook dan kan die definitie nog steeds vragen oproepen over wat nu wel, of juist niet is toegestaan.
Het is en het blijft dus altijd noodzakelijk om vooraf goed onderzoek te doen naar de gebruiksmogelijkheden van een pand.