Hoe om te gaan met (geluids)overlast door komende en gaande gasten
Elke horecaondernemer weet het: wie de landelijk vastgelegde geluidsnormen overschrijdt, riskeert een boete of erger. De regels daaromtrent zijn echter veranderd met de invoering van de Omgevingswet.
Voor onder meer horeca-inrichtingen golden op grond van het Activiteitenbesluit specifieke, algemeen geldende normen voor het geluid dat binnen de inrichting mocht worden geproduceerd.
Bruidsschat
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is deze normstelling in beginsel overgelaten aan gemeenten, als onderdeel van het omgevingsplan. Veel gemeenten hebben echter nog geen eigen (lokale) geluidsregels vastgesteld. Tot dat moment – uiterlijk tot 1 januari 2032 – blijven de regels van het Activiteitenbesluit van kracht. Dit overgangsrecht staat bekend als de Bruidsschat.
Dat betekent dat in de meeste gemeenten voorlopig nog steeds de al tientallen jaren bekende geluidsnormen voor horeca gelden. Voor één categorie geluid ontbreekt echter specifieke normering, terwijl hierover in de praktijk regelmatig wordt geklaagd: het geluid dat wordt veroorzaakt door het komen en gaan van bezoekers.
De vraag is dan: hoeveel geluid mogen bezoekers eigenlijk maken?
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover recent een belangrijke uitspraak gedaan (25 november 2025). Aanleiding was een handhavingsverzoek van een omwonende van muziekgebouw Tivoli in Utrecht, die stelde dat bezoekers van Tivoli onaanvaardbare geluidsoverlast veroorzaakten.
Overtreding
De gemeente Utrecht wees dit verzoek aanvankelijk af. De Raad van State oordeelde echter dat onvoldoende onderzoek was verricht naar de aard en omvang van de gestelde overlast. Bovendien had de gemeente moeten beantwoorden of sprake was van een overtreding van toepasselijke normen, en zo ja: welke normen dat waren.
De Raad van State overwoog dat artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit een grondslag kan bieden voor handhaving. Dit artikel bevat de algemene zorgplicht en bepaalt dat de drijver van een inrichting de nadelige gevolgen van het drijven van die inrichting zoveel mogelijk moet voorkomen of – indien dat niet mogelijk is – tot een aanvaardbaar niveau moet beperken.
Zorgplicht
Deze zorgplicht ziet niet alleen op geluid dat in de inrichting wordt geproduceerd, maar ook op de milieugevolgen van het verkeer van personen en goederen van en naar de inrichting. Daaronder valt dus ook het komen en gaan van bezoekers.
Los van de bekende geluidsnormen geldt op grond van artikel 2.1 Activiteitenbesluit dus een algemene verplichting om geluidshinder zoveel mogelijk te voorkomen. Maar wanneer is, bij het ontbreken van concrete normering, sprake van een onaanvaardbaar geluidsniveau?
De Raad van State heeft al eerder geoordeeld (ECLI:NL:RVS:2011:BR4631) dat handhavend optreden wegens schending van de algemene zorgplicht alleen mogelijk is als het handelen of nalaten van de drijver van de inrichting onmiskenbaar in strijd is met die zorgplicht. Of daarvan sprake is, moet volgens vaste rechtspraak van geval tot geval worden beoordeeld.
Metingen
In de zaak over Tivoli kreeg het college daarom de opdracht deze beoordeling alsnog zorgvuldig uit te voeren. Daartoe werden metingen verricht aan de gevel van de woning van de klager. Daarbij werden piekgeluiden gemeten tot 70 dB(A), veroorzaakt door joelende mensen. Of deze personen daadwerkelijk bezoekers van Tivoli waren, kon niet worden vastgesteld.
Volgens het college was dat echter niet doorslaggevend. Ook indien zou worden aangenomen dat het gemeten geluid volledig aan bezoekers van Tivoli was toe te rekenen, was volgens het college geen sprake van een onmiskenbare schending van de zorgplicht.
Omstandigheden
Het college betrok daarbij verschillende omstandigheden. Zo was het stemgeluid niet luider dan andere piekgeluiden in de omgeving, zoals sirenes van hulpdiensten, claxonnerende auto’s of passerende treinen. Daarnaast waren de geluidspieken kortdurend en incidenteel van aard.
Verder speelde mee dat Tivoli is gelegen in een hoogstedelijk gebied met intensief en meervoudig ruimtegebruik. Bewoners van een dergelijk gebied moeten volgens het college een zekere mate van hinder dulden.
Afgewezen
De Raad van State achtte deze motivering deugdelijk. En oordeelde dat het college terecht had geconcludeerd dat geen sprake was van een onmiskenbare overtreding van de zorgplicht. De Afdeling merkte daarbij nog op niet te twijfelen aan het feit dat de klager hinder ervaart van schreeuwende mensen tijdens uitgaansavonden, maar dat deze hinder op zichzelf niet betekent dat Tivoli de zorgplicht heeft geschonden. Het handhavingsverzoek is daarom terecht afgewezen.
Resumé
Een horecaondernemer heeft op grond van de algemene zorgplicht een verantwoordelijkheid om onaanvaardbare overlast door het komen en gaan van bezoekers zoveel mogelijk te voorkomen. Indien hierover een verzoek om handhaving wordt ingediend, zal het college zorgvuldig onderzoek moeten verrichten. Daarbij geldt geen vaste geluidsnorm. Aan de hand van de concrete feitelijke omstandigheden ter plaatse moet worden beoordeeld of sprake is van een evidente, onmiskenbare schending van de zorgplicht.