Dwangsom op uw terras? Waarom bezwaar maken bijna nooit werkt (en wat u wél moet doen)
Wat te doen als de gemeente een dwangsom oplegt, bijvoorbeeld voor een te groot uitgezet terras? Bezwaar maken is een optie, mits (héél) goed onderbouwd. De gemeente geeft namelijk niet zomaar toe.
De voorbeelden zijn legio: horecaondernemers die geconfronteerd worden met handhavingsbesluiten terwijl zij her en der in de gemeente vergelijkbare situaties zijn bij collega's waar blijkbaar niet tegen wordt opgetreden. Of de gemeente stuurt een handhavingsbesluit vanwege een vermeende overtreding terwijl de horecaondernemer juist eerst informatie had gekregen waaruit het vertrouwen was ontstaan dat er toestemming was gegeven.
Dwangsom
Tegen de handhavingsbesluiten kan bezwaar worden gemaakt en dan wordt al snel gedacht aan een (geslaagd) beroep op het gelijkheidsbeginsel en/of het vertrouwensbeginsel. Met een eenvoudige verwijzing naar die vergelijkbare situaties bij collega's of naar het telefoongesprek of de mailwisseling met een ambtenaar lijkt de last onder dwangsom of soms zelfs last onder bestuursdwang dan snel van tafel. Toch?
De juridische praktijk is echter een heel stuk weerbarstiger: een beroep op het vertrouwens- of gelijkheidsbeginsel leidt slechts zelden tot succes. Om dit te illustreren een voorbeeld: een horecaondernemer neemt een restaurant over met een terras. Hij informeert vooraf bij de gemeente of er nog bijzonderheden zijn met betrekking tot de onderneming. Bijvoorbeeld lopende handhavingsprocedures. Die zijn er volgens de gemeenteambtenaar niet. Kort na de opening van de zaak met terras volgt een aanschrijving van de gemeente: het terras is te groot uitgezet en moet worden verkleind. De doorloopruimte is te smal. Voldoet de ondernemer niet aan de last dan verbeuren er fikse dwangsommen.
Handhaving
De ondernemer stelt dat hij er op vertrouwde dat het terras wel correct is uitgezet. De vorige eigenaar had het terras al vele jaren zo uitstaan. De gemeente had nog verklaard dat er geen handhavingsprocedures liepen. En bij zijn collega's ziet hij terras met een zelfde doorloopruimte of soms zelfs nog smaller.
De rechtbank Midden-Nederland heeft in haar uitspraak van 7 augustus 2025 de vaste jurisprudentie van de Raad van State nog eens bevestigd dat een beroep op het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel niet snel slaagt.
Beroep
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel dient de ondernemer/bezwaarmaker drie hordes te nemen:
Is er een concrete toezegging gedaan;
Kan deze toezegging aan het bevoegd gezag worden toegerekend;
Moet het vertrouwen worden gehonoreerd of wegen algemene belangen zwaarder?
De eerste horde blijkt vaak al lastig te nemen: de rechtspraak neemt als uitgangspunt dat de bezwaarmaker moet bewijzen dat er sprake was van een zeer concrete toezegging. Verwijzen naar een telefoongesprek of een bezoek aan het gemeenteloket is daarvoor in de regel onvoldoende. Een mailbericht kan wel voldoende bewijskracht hebben, maar dan moet uit de tekst dus wel concreet blijken van een toezegging ten aanzien van de specifieke situatie. De rechtbank Midden Nederland oordeelde bijvoorbeeld dat een mededeling dat het terras op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, nog niet automatisch het vertrouwen biedt dat ook aan de eisen voor een terrasvergunning (exploitatievergunning) wordt voldaan.
Bevoegd
Maar stel dat een gemeenteambtenaar wel concreet zou hebben toegezegd dat het betreffende terras ook vanwege de APV ( de terrasvergunning) is toegestaan, dan dient vervolgens (horde 2) te worden vastgesteld of de betreffende ambtenaar bevoegd was die toezegging te doen of althans dat het voor de ondernemer aannemelijk was dat deze daartoe bevoegd was. Die horde is in de regel - als de ondernemer bij de juist afdeling aanklopt - wat gemakkelijker te nemen.
Maar dan is hij er nog niet. Want zelfs als wordt vastgesteld dat er inderdaad gerechtvaardigd vertrouwen is opgewekt, dan kan de overheid alsnog besluiten de handhaving door te zetten omdat het algemeen belang van handhaving zwaarder weegt. Dat zal bijvoorbeeld al snel het geval zijn als het verzoek om handhaving door bijvoorbeeld buren is ingediend.
Doorloopruimte
In dat geval kan er overigens wel een ingang voor schadeverhaal ontstaan. Het terras moet wel worden verkleind en de gederfde omzet vanwege het kleinere aantal tafels kan dan mogelijk worden geclaimd.
En die collega's met een even groot terras en minder doorloopruimte dan? Ook hier geldt dat de bewijslast hiervoor bij de bezwaarmaker ligt: die moet concrete gevallen aandragen van die vergelijkbare situaties bij collega's. Dat kan al een drempel zijn. Maar zonder dit bewijs en een verwijzing in algemene zin ('in de stad zie ik overal terrassen met minder doorloopruimte’) is een beroep op het gelijkheidsbeginsel sowieso vrijwel kansloos.
Vergunning
Kan dergelijk bewijs van vergelijkbare gevallen wel worden aangedragen dan oordeelt een rechter veelal nog steeds dat er sprake is van een onvergelijkbare situatie. Het betreft bijvoorbeeld een ander gebied, een andere straat of zelfs ander deel van de straat. Of er is sprake van een oude (ten onrechte verleende) vergunning. Maar wat vooral vaak als argument wordt gebruikt is dat de gemeente aangeeft ook hier te gaan handhaven. Maar dat men daar vanwege capaciteitstekort nog niet aan toe is gekomen. Ook dan zal een rechter veelal concluderen dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen.
Al met al dus weinig rooskleurige uitkomsten van een beroep op deze algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Beginselen die bij een zoektocht door Chat-GTP al snel netjes op een rijtje worden gezet als argumenten in een bezwaarschrift, doch welke in de praktijk dus alleen kans van slagen hebben als deze zeer deugdelijk worden onderbouwd met bewijzen.
Schriftelijk bewijs
En dat is dan ook het advies bij de overname van een horecazaak. Zorg dat de vragen over de mogelijkheden voor bijvoorbeeld een terras zo concreet mogelijk schriftelijk gesteld en beantwoord worden door daartoe bevoegde ambtenaren. Ga niet te gemakkelijk af op de historie en mondelinge toelichting van de vorige eigenaar. En ook niet op ogenschijnlijk vergelijkbare bedrijven in de omgeving. Vertrouwen in de overheid is mooi, maar ook hier geldt dat het vastleggen van gemaakte afspraken vele malen beter is.