Gedoogverklaringen coffeeshops: bezwaar en beroep

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: "Afdeling") heeft vandaag een uitspraak gedaan over de juridische status van gedoogverklaringen voor coffeeshops (ECLI:NL:RVS:2023:3431). De Afdeling heeft bepaald dat -anders dan de eerdere lijn in de rechtspraak - tegen gedoogverklaringen bezwaar en beroep ingesteld kan worden.

Casus

In deze zaak had de burgemeester van Apeldoorn een gedoogverklaring aan een coffeeshop verleend voor de duur van zes jaar. Op grond van het Coffeeshopbeleid worden in deze gemeente maximaal vijf gedoogverklaringen voor coffeeshops verleend. Aan vier coffeeshops zijn gedoogverklaringen voor bepaalde tijd verleend, die na afloop van de termijn steeds zijn verlengd zonder te beoordelen of andere gegadigden hier mogelijk voor in aanmerking zouden komen. Aan de onderhavige coffeeshop was de gedoogverklaring voor onbepaalde tijd verlengd, maar na de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2927) over de verdeling van schaarse rechten, heeft de burgemeester besloten om de wijze van afgeven van gedoogverklaringen te veranderen om andere gegadigden in de gelegenheid te stellen om mee te dingen naar een gedoogverklaring. Op grond van overgangsbeleid werd de gedoogverklaring voor onbepaalde tijd van de coffeeshop omgezet naar een gedoogverklaring voor de duur van zes jaar.De coffeeshophouder heeft  hiertegen bezwaar gemaakt, maar de burgemeester heeft dit bezwaar niet ontvankelijk verklaard, omdat een gedoogverklaring geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en hiertegen dus geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.De rechtbank heeft het beroep tegen de beslissing op bezwaar van de burgemeester niet ontvankelijk verklaard, omdat de gedoogverklaring geen besluit zou zijn en ook niet daarmee kan worden gelijkgesteld.

Uitspraak Afdeling

De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 24 april 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1356), waarin is geoordeeld dat de gedoogbeslissing, de weigering om een gedoogbeslissing te nemen, en de intrekking van de gedoogbeslissing, op een enkele uitzondering na, geen besluiten in de zin van de Awb zijn en daarmee ook niet moeten worden gelijkgesteld. Daartegen kan dus ook geen bezwaar of beroep worden ingesteld. In die uitspraak is toegelicht hoe via verschillende wegen wel een oordeel van de bestuursrechter kan worden verkregen of het al dan niet handhavend optreden, en dus het gedogen, door bestuursorgaan. Zo kan een derde-belanghebbende bijvoorbeeld opkomen tegen een sanctiebesluit wat hem niet ver genoeg gaat, of het bestuur om handhaving vragen. Degene die wil dat zijn handelen wordt gedoogd kan rechtsmiddelen aanwenden tegen een sanctiebesluit dat hij kan uitlokken door de overtreding te begaan.

De Afdeling ziet in de onderhavige uitspraak echter aanleiding om haar rechtspraak voor coffeeshops bij te stellen. Voor coffeeshops wordt de lijn dat de gedoogverklaring voor de verkoop van softdrugs (inclusief de voorwaarde), een weigering van een gedoogverklaring, en een intrekking van een gedoogverklaring voor de toepassing van de wettelijke regels over bezwaar en beroep zowel voor derden als voor de overtreder met een besluit worden gelijkgesteld. Ter toelichting stelt de Afdeling onder meer dat de exploitant van een coffeeshop geen vergunning kan aanvragen voor de verkoop van softdrugs, omdat de verkoop volgens de Opiumwet verboden is. Het gevolg daarvan is dat een exploitant van een coffeeshop alleen een oordeel van de bestuursrechter kan krijgen over de vraag of zijn coffeeshop al dan niet moet worden gedoogd en op grond van welke voorwaarde, door activiteiten in strijd met de Opiumwet te verrichten en af te wachten of het bestuur een sanctiebesluit neemt, waartegen vervolgens rechtsmiddelen kunnen worden aangewend. Met de Aanwijzing Opiumwet is echter landelijk beleid geformuleerd met voorwaarden waaronder strafrechtelijke vervolging vanwege het handelen in strijd met de Opiumwet bij coffeeshops achterwege blijft. Op die manier wordt volgens de Afdeling enerzijds vastgehouden aan het uitgangspunt dat het exploiteren van een coffeeshop illegaal is, terwijl anderzijds feitelijk wel van overheidswege regulering plaatsvindt die onder omstandigheden verkoop van softdrugs mogelijk maakt. Naar het oordeel van de Afdeling is het onder die omstandigheden onevenredig bezwarend om van een coffeeshophouder te verlangen dat hij voor beoordeling van de vraag of en onder welke voorwaarde zijn coffeeshop wordt gedoogd, is aangewezen op de voor hem risicovolle weg van het uitlokken van een handhavingsbesluit.

Gevolgen voor de praktijk

Op grond van deze uitspraak kunnen coffeeshophouders vanaf nu niet alleen bezwaar en beroep instellen tegen de verleende exploitatievergunning, maar ook tegen de verleende gedoogverklaring. Op die manier kan ook opgekomen worden tegen eventuele voorwaarden die aan de gedoogverklaring zijn verbonden. Anderzijds hebben derden (zoals bijvoorbeeld omwonenden) vanaf nu ook de mogelijkheid om bezwaar en beroep tegen de gedoogverklaring in te stellen. Mogelijk zal dit leiden tot meer discussies en rechtszaken over de komst van een coffeeshop op een bepaalde locatie. De Afdeling heeft de uitspraak van de rechtbank en de beslissing op bezwaar van de burgemeester vernietigd en de burgemeester zal nu een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen, waarin inhoudelijk op de gronden van bezwaar tegen de beperkte duur van zes jaar dient in te worden gegaan.